工業轉型升級規劃解讀之十一

 

建立健全長效機制，加快淘汰落后產能

　　加快淘汰落后產能是轉變經濟發展方式、調整經濟結構的重大舉措，是走中國特色新型工業化道路、實現工業由大變強的必然要求。近年來，各地區、各部門認真貫徹國家宏觀調控政策，淘汰落后產能工作取得了積極進展，但由于長期積累的結構性矛盾突出，工業領域特別是一些高消耗、高排放行業，落后產能比重較大，淘汰落后產能任務仍很艱巨。《工業轉型升級規劃(2011-2015年)》（以下簡稱《規劃》）明確要求，充分發揮市場機制作用，綜合運用法律、經濟及必要的行政手段，加快形成有利于落后產能退出的市場環境和長效機制，并對工業領域淘汰落后產能進行了全面部署。

　　一、淘汰落后產能工作機制

　　落后產能資源能源消耗高、環境污染重、安全無保障，已成為提高工業整體水平，應對氣候變化、促進節能減排、實現可持續發展的嚴重制約。自《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》（國發〔2010〕7號）下發以后，經過各部門、各地區的共同努力，淘汰落后產能工作機制初步建立：

　　一是加強組織領導和部門聯動，建立協調機制。經國務院同意，成立了由工業和信息化部牽頭，發展改革委、監察部、財政部、人力資源社會保障部等17個部門參加的淘汰落后產能工作部際協調小組，研究重大政策問題，統籌協調淘汰落后產能工作。各省（區、市）成立了以省級政府主管領導或政府牽頭部門領導為組長，有關部門負責同志參加的淘汰落后產能工作協調小組，明確職責分工，統一領導和組織推進本地區淘汰落后產能工作，形成工作合力。

　　二是堅持政府引導和市場淘汰相結合，建立長效機制。相關部門加大土地使用、環境保護、生產許可、工商登記、勞動保障、電力監管等執法處罰力度，規范市場公平競爭秩序，提高落后產能使用能源、資源、環境、土地、勞動力等成本。加強能耗限額督察和差別電價執行力度，查處擅自實行優惠電價行為，對超過能耗限額標準的執行懲罰性電價，促使落后產能在市場競爭中被淘汰。

　　三是堅持獎勵激勵和限制約束相結合，明確政策導向。按照國發〔2010〕7號文要求，部際協調小組成員單位相繼研究出臺了一系列政策措施，制（修）訂了一批環保、質量、能耗、安全等標準，淘汰落后產能政策和標準體系逐步完善。制定《淘汰落后產能中央財政獎勵資金管理辦法》，充分發揮中央財政獎勵資金對淘汰落后產能工作的支持和引導作用；出臺了《關于做好淘汰落后產能和企業兼并重組企業職工安置工作的意見》，指導地方妥善做好企業職工安置工作，確保社會和諧穩定；制定《部分工業行業淘汰落后生產工藝裝備和產品指導目錄（2010年本）》、《產業結構調整指導目錄（2011年本）》，積極引導企業淘汰落后產能；制定了相關行業準入條件，規范和引導企業投資行為；制定了差別電價政策，加大能耗限額監察和差別電價政策執行力度。

　　四是堅持社會監督和檢查考核相結合，建立監督體系。工業和信息化部向各省級人民政府下達年度目標任務，指導和督促各省（區、市）按時將任務分解落實到企業，在政府網站及當地主流媒體上公告淘汰落后產能企業名單及落后設備（生產線），經省政府組織的檢查驗收后，對已完成淘汰任務的企業再次予以公告，利用社會、媒體的力量監督和推動淘汰落后產能工作。經國務院同意，部際協調小組成員單位聯合印發了《淘汰落后產能工作考核實施方案》，對各省（區、市）人民政府淘汰落后產能任務完成情況進行考核，并向社會公告考核結果，對未徹底拆除的落后產能，將掛牌督辦，直至拆除。

　　五是堅持行業發展和地方實際相結合，突出針對性和可操作性。淘汰落后產能目標任務的制訂采用“自下而上”、“上下結合”的辦法：首先，按照國發〔2010〕7號文件要求，將工業領域能源消耗高、污染排放高、產能嚴重過剩的行業確定為淘汰落后產能重點行業，下達目標任務，加強監督考核，突出針對性；其次，請各地提出相關行業淘汰落后產能計劃，落實存有落后產能的企業及落后設備（生產線），確保可操作性；再次，根據行業發展和各地實際，工業和信息化部在與各地溝通的基礎上，研究提出各地淘汰落后產能目標任務，經部際協調小組審定后下達各地。

　　經過共同努力，2010年全國工業行業淘汰落后產能目標任務全面超額完成，淘汰煉鐵落后產能4100萬噸、煉鋼1186萬噸、焦炭2533萬噸、鐵合金245.6萬噸、電石115.3萬噸、電解鋁37.8萬噸、銅冶煉24.7萬噸、鉛冶煉32萬噸、鋅冶煉29.6萬噸、水泥14031萬噸、平板玻璃1843.5萬重量箱、造紙539.2萬噸、酒精85.2萬噸、味精23.4萬噸、檸檬酸1.7萬噸、制革1576萬標張、印染41.9億米、化纖68.3萬噸，共涉及企業2349戶。其中，煉鐵超額完成37％、煉鋼超額57％、焦炭超額19％、水泥超額53％、造紙超額25％、制革超額31％、印染超額34％、化纖超額22％。

　　二、“十二五”期間工業領域重點行業淘汰落后產能的目標任務

　　1.2011年工業行業淘汰落后產能目標任務

　　2011年4月，工業和信息化部向各省、自治區、直轄市人民政府下達了2011年18個工業行業淘汰落后產能目標任務（工信部產業〔2011〕161號）；6月，在各地公告的基礎上，對全國工業行業淘汰落后產能企業名單、落后生產線（設備）及產能進行了公告（2011年第17號），接受社會監督。

　　2011年淘汰落后產能共涉及2255家企業，淘汰煉鐵落后產能3122萬噸、煉鋼2794萬噸、焦炭1975萬噸、鐵合金211萬噸、電石152.9萬噸、電解鋁61.9萬噸、銅冶煉42.5萬噸、鉛冶煉66.1萬噸、鋅冶煉33.8萬噸、水泥15327萬噸、平板玻璃2940.7萬重量箱、造紙819.6萬噸、酒精48.7萬噸、味精8.38萬噸、檸檬酸3.55萬噸、制革487.9萬張、印染19.9億米、化纖34.98萬噸。

　　2.“十二五”期間工業領域重點行業淘汰落后產能目標任務

　　2011年12月，經部際協調小組第三次會議審定，工業和信息化部向各省、自治區、直轄市人民政府下達了“十二五”期間工業領域19個重點行業淘汰落后產能目標任務（工信部產業〔2011〕612號），具體為：淘汰煉鐵落后產能4800萬噸，煉鋼4800萬噸，焦炭4200萬噸，電石380萬噸，鐵合金740萬噸，電解鋁90萬噸，銅冶煉80萬噸，鉛（含再生鉛）冶煉130萬噸，鋅（含再生鋅）冶煉65萬噸，水泥（含熟料及磨機）3.7億噸，平板玻璃9000萬重量箱，造紙1500萬噸，酒精100萬噸，味精18.2萬噸，檸檬酸4.75萬噸，制革1100萬標張，印染55.8億米，化纖59萬噸，鉛蓄電池746萬千伏安時。

　　與“十一五”節能減排綜合性工作方案確定的12個重點工業行業目標任務相比，“十二五”淘汰落后產能目標任務增加了銅冶煉、鉛冶煉、鋅冶煉、制革、印染、化纖、鉛蓄電池等7個行業；其中，電解鋁、鐵合金、電石、水泥、平板玻璃、造紙等6個行業淘汰落后產能任務有較大幅度增加，增幅分別為39%、85%、90%、48%、200%、130%。

　　三、加快淘汰落后產能的保障措施

　　淘汰落后產能涉及地方經濟發展、企業職工安置和債權債務等一系列問題，既是一項復雜的系統性工程，又是一項長期而艱巨的任務，需要綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段，加強協調配合，扎實有效推進。

　　1.加強組織領導，統一思想認識

　　各地要進一步加強組織領導，統一思想認識，健全工作機制，明確職責分工，完善政策措施，加強監督考核，要督促企業切實承擔淘汰落后產能的主體責任，嚴格遵守相關法律法規，認真貫徹國家產業政策，積極履行社會責任，主動淘汰落后產能。部際協調小組各成員單位按照職責分工，完善退出機制和政策措施，做好政策宣貫和解釋工作，指導和督促各地落實相關政策措施，積極推進淘汰落后產能工作。

　　2.加強行業管理，建立置換機制

　　加強規劃、標準和政策引導，嚴格執行行業準入條件和項目核準或備案，強化環保、能耗、物耗、質量、安全、土地等指標的約束作用，防止新增落后產能和落后產能向中西部地區及周邊國家轉移，控制過剩行業產能總量。建立新建項目與污染減排、淘汰落后產能相銜接的審批機制，落實產能等量或減量置換制度，通過淘汰落后產能為發展先進產能騰出市場空間和環境容量，促進各地在加快淘汰落后產能的同時保持經濟平穩發展。

　　3.加強資金引導，完善激勵機制

　　充分發揮中央財政淘汰落后產能獎勵資金作用，統籌支持各地區開展淘汰落后產能工作，對經濟欠發達地區通過增加轉移支付支持和獎勵力度，并指導和督促地方根據當地實際情況安排財政獎勵資金，支持淘汰落后產能工作。同時，根據“十二五”淘汰落后產能重點行業變化情況，適時調整獎勵行業范圍。相關部門對淘汰落后產能任務完成較好的省份，在項目審批、核準和備案上優先給予支持。

　　4.鼓勵兼并重組，做好職工安置

　　積極支持優勢企業通過兼并、收購、重組等途徑淘汰落后產能，督促指導地方和企業制訂職工安置方案，做好淘汰落后產能企業職工生活保障、勞動關系處理、就業技能培訓、社會保險關系接續和轉移等工作，多途徑、多渠道安置職工，確保社會穩定。

　　5.加大執法力度，完善市場機制

　　進一步加大土地使用、環境保護、貿易秩序、生產許可、工商登記、勞動保障和電力監管等執法處罰力度，強化銀行信貸監管，不得向落后產能企業提供任何形式的新增授信支持，提高落后產能企業使用能源、資源、環境、土地、勞動力等生產要素的成本。加強差別電價執行和能耗限額督察力度，查處擅自實行優惠電價行為，對超過能耗限額標準的執行懲罰性電價，營造有利于落后產能退出的市場環境。同時，適時推進碳排放、發電權等交易試點，地方積極探索實施落后產能指標（含污染物排放量）交易試點，通過市場籌集資金，減輕地方職工安置負擔，緩解企業債務壓力，支持企業轉型發展。

　　6.強化監督考核，完善工作制度

　　加強對各地任務完成和政策落實情況的考核，及時核查處理社會各界反映的問題；對未按期完成淘汰落后產能任務的地區，嚴格控制國家安排的投資項目，暫停對該地區重點行業項目審批、核準和備案；對未按要求徹底拆除落后生產線（設備）的企業，要求相關地區加強監管、明確責任、掛牌督辦，直至拆除。充分發揮部際協調小組的綜合協調作用，進一步完善目標任務下達、企業名單公告、設備拆除驗收、監督檢查考核、信息交流與共享等工作制度。

工業和信息化部  產業政策司